Klage 212 – Klage over DUFs placering af International Medical Cooperation Committee i gruppe c samt over reduktion i bevilling af driftstilskud

International Medical Cooperation Committee

c/o Panum Instituttet 9.2.2.

Nørre Allé 14

2200 København N

30. maj 2018

Klage 212 – Klage over DUFs placering af International Medical Cooperation Committee i gruppe c samt over reduktion i bevilling af driftstilskud

Tipsungdomsnævnet har 30. maj 2018 behandlet International Medical Cooperation Commitees klage af den 5. december 2017 over Dansk Ungdoms Fællesråds placering af organisationen i gruppe c, jf. tilskudsbekendtgørelsens § 19, samt over Dansk Ungdoms Fællesråds nedsættelse af driftstilskuddet. 

Tipsungdomsnævnet har besluttet at stadfæste Dansk Ungdoms Fællesråds afgørelse af 9. november 2017, i forhold til indplacering af organisationen i gruppe c. Tipsungdomsnævnet har videre besluttet at stadfæste Dansk Ungdoms Fællesråds afgørelse af 9. november 2017 i forhold til størrelsen af det bevilgede driftstilskud. 

Sagsfremstilling

Som følge af den nye tilskudsmodel, jf. bekendtgørelse nr. 495 af 29. maj 2016 om ydelse af tilskud til landsdækkende børne- og ungdomsorganisationer samt retningslinjer for initiativstøtte, har Dansk Ungdoms Fællesråd (DUF) indplaceret organisationerne i forskellige grupperinger, jf. bekendtgørelsens § 16. 

DUF har 30. november 2016 truffet foreløbig afgørelse om at indplacere International Medical Cooperation Commitee (IMCC) i gruppe c i medfør af tilskudsbekendtgørelsens § 19. IMCC er 7. februar 2017 fremkommet med en indsigelse heroverfor. DUF har via foreløbig afgørelse af 24. maj 2017 fastholdt placeringen i gruppe c. IMCC er 19. juni 2017 fremkommet med sine kommentarer i anledning heraf. 

DUF har 9. november 2017 truffet endelig afgørelse om, at placere IMCC i gruppe c. DUF har endvidere 9. november 2017 truffet afgørelse om at bevilge 1.556.322 kr. til IMCC i driftstilskud.

IMCCs anbringender:

IMCC har ved brev af 5. december 2017 klaget over DUFs afgørelse om at indplacere IMCC i gruppe c, samt over størrelsen af det bevilgede driftstilskud, og har i den forbindelse fremført følgende til støtte for klagen.

Den primære indsigelse vedrører, at IMCC er uenige i, at Tipsudvalget har placeret organisationen i gruppe c, idet IMCC hører til i gruppe b.   

Den sekundære indsigelse drejer sig om størrelsen på nedskæringen af driftstilskuddet, som er baseret på Tipsudvalgets "skønsmæssige vurdering". Såfremt IMCC får medhold i den primære klage, bortfalder den sekundære, idet en placering i gruppe b automatisk vil udløse det korrekte driftstilskud. 

DUFs nye retningslinjer for tildeling af driftstilskud (Tilskudsbekendtgørelsen) giver ikke anvisning til, hvorvidt en given organisation skal placeres i den ene eller den anden gruppe. Der foreligger nu for grupperne c) og d) en skønsmæssig vurdering af, hvor meget en organisation kan modtage i tilskud fra DUF. Der lægges dermed op til en markant skillelinje mellem to typer af medlemsorganisationer hos DUF: dem (i gruppe a), b) og e)), som modtager tilskud efter objektive kriterier og dem (i gruppe c) og d)), hvor tilskuddet er ikke-objektivt. Da Tipsudvalget både skal tage stilling til, hvilken gruppe de enkelte medlemsorganisationer placeres i og den skønsmæssige vurdering af tilskuddets størrelse for organisationerne i gruppe c) og d), er selve rollen for Tipsudvalget dramatisk forandret. 

Det er derfor relevant at vurdere spørgsmålet om habilitet for Tipsudvalgets medlemmer, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1 og stk. 3. Tipsudvalgets medlemmer er repræsentanter for nogle af DUFs medlemsorganisationer, og hver enkelt af DUF's medlemsorganisationer har en egeninteresse i at modtage et så højt tilskud som muligt. De samlede midler, som DUF råder over til uddeling af driftstilskud har en bestemt grænse. For hver enkelt medlemsorganisation betyder det, at jo mindre andre organisationer modtager i tilskud, desto mere er der at fordele mellem de tilbageværende organisationer. I praksis kan det have den konsekvens, at Tipsudvalgets medlemmer har en egeninteresse i at tildele så lave skønsmæssige driftstilskud som muligt til alle andre organisationer end deres egne. 

IMCC har anført, at de er en udvekslingsorganisation. I overskriften til Tilskudsbekendtgørelsens § 18, som vedrører gruppe b, er direkte nævnt, at "udvekslingsorganisationer" er en del af denne gruppe. DUF anerkender på sin egen hjemmeside at IMCC er en udvekslingsorganisation på samme måde som AFS lnterkultur, CISV Danmark, Dansk ICYE og Youth for Understanding Denmark. IMCC er et meget aktivt medlem af SAFU, Samrådet for Ungdomsudveksling, som samler danske udvekslingsorganisationer. 

IMCC primære fokus er egne medlemmer, og der henvises til det om gruppe b i Tilskudsbekendtgørelsen § 18, stk. 2 anførte: ”Organisationens formål, metode og aktiviteter fokuserer primært på at udvikle det enkelte medlem/deltager som et helt menneske og en kompetent og aktiv deltager i værdibaserede fællesskaber, herunder som aktiv samfundsborger.” Det er lige præcis denne bestemmelse, der adskiller gruppe b fra gruppe c, som i stedet defineres ved at ”Aktiviteterne sigter i overvejende grad på at engagere og inddrage og/eller forbedre forhold, vilkår og muligheder for målgrupper uden for kredsen of kontingentbetalende medlemmer/deltagere med demokratisk indflydelse i organisationen.” 

IMCCs knap 1900 medlemmer i 2016 deltog samlet 1.143 gange i konferencer og workshops, 8.920 gange i interne møder og 437 gange i internationale begivenheder. Alle disse aktiviteter havde som primært formål at opkvalificere egne medlemmer. 

IMCC er medlemsdrevet. Om gruppe b) hedder det i Tilskudsbekendtgørelsen §18, stk. 3.: ”Organisationens aktiviteter mv. benyttes, organiseres og udvikles of medlemmerne som demokratiske medejere of organisationen i alle led.” IMCC er en demokratisk, medlemsdrevet organisation, og der er ikke blevet stillet spørgsmålstegn ved dette fra DUF. 

IMCC opfylder alle kriterier vedr. gruppe b. Ordlyden i Tilskudsbekendtgørelsens § 18, stk. 1, om gruppe b, og § 19, stk. 1, om gruppe c, er identisk. Eftersom DUF har valgt at placere IMCC i gruppe c indikerer dette, at IMCC således opfylder kriterierne i § 18, stk. 1. 

IMCC er ikke en humanitær organisation, og i overskriften i Tilskudsbekendtgørelsens § 19 er anført, at gruppe c omfatter sådanne humanitære organisationer. IMCC har en række aktivitetsgrupper, som arbejder med samarbejdspartnere i udviklingslandene, men at ingen af projekterne har karakter af at være "humanitære" ligesom dette ikke er en hovedaktivitet i IMCC. Det er således kun 11 % af medlemmerne, der er engageret i disse aktiviteter. IMCC er - som alle andre DUF-organisationer – både udad- og indadrettet. Det følger af Tilskudsbekendtgørelsens § 2, stk. 9 og stk. 10, at alle DUF- organisationer både skal have et fokus på sine egne medlemmer og på verden udenfor organisationen. 

DUF har igennem forløbet forsøgt at argumentere for en placering af IMCC i gruppe c på forskellig vis, men argumentationen har ikke været konsistent. 

IMCC modtog i 2016 et driftstilskud fra DUF på 1.770.000 kr. I bevillingsskrivelsen fra DUF af 9. november 2017 er der bevilliget 1.250.000 kr. i driftstilskud - en beskæring på 29,3% fra 2016 til 2017. I DUF's "Takster, skønsrammer og samlede tilskudslofter for driftstilskud 2017, jf. § 36" opregnes satserne i forhold til antal medlemmer og lokalafdelinger. Såfremt IMCC skulle indplaceres efter disse objektive kriterier ville organisationen være berettiget til et driftstilskud på 1.757.500 kr. for 2017. 

IMCC har undret sig over, at det i bemærkningerne i bevillingsbrevet er anført, at der bør være større fokus på lokale aktiviteter, da alle deres aktiviteter er 'lokale'. Det er uklart, hvorledes DUF kan opregne den meget positive udvikling, der sker i IMCC hvad angår medlemsfremgang og markant øget aktivitetsniveau og så gennemføre en nedskæring af driftstilskuddet med næsten en tredjedel. Med begrundelsen fra DUF kunne det forventes, at den 'skønsmæssige vurdering' ville have resulteret i en forøgelse af driftstilskuddet til IMCC for 2017. 

IMCC har endvidere henvist til Tilskudsbekendtgørelsen § 8, stk. 4. Denne bestemmelse kan kun forstås således, at der maksimalt kan ske en nedsættelse af tilskuddet med en tredjedel i forhold til året før og at begrundelserne for en eventuel nedsættelse skal være enten en stor medlemstilbagegang, et dalende aktivitetsniveau eller rod i administrationen. Ingen af disse begrundelser er relevant i forhold til IMCC. 

En så dramatisk nedsættelse af driftstilskuddet har ødelæggende konsekvenser for organisationen, og havde ikke mulighed for at foretage økonomiske justeringer for regnskabsåret 2017 på det tidspunkt, hvor meddelelsen om driftstilskuddets størrelse kom frem. Dette betyder, at IMCC vil få et stort driftsunderskud i 2017, ligesom der fremadrettet vil være stor usikkerhed i forhold til, hvorvidt IMCC kan fortsætte sin positive udvikling. 

Konsekvenserne af den nye Tilskudsbekendtgørelse er, at en gruppe af organisationer, som tilsammen udgør et flertal i DUF, får betydelig økonomiske fordele, samtidig med at DUF - for at give plads til denne forøgelse af driftstilskuddet til flertallet - opererer med markante nedskæringer af driftstilskuddet til en række organisationer, som udgør et mindretal i DUF, heriblandt IMCC. 

IMCC har foretaget en sammenlignende analyse af vedtægter for alle DUF's udvekslingsorganisationer, som viser, at vedtægterne udtrykker samme forhold, hvad angår prioriteringen af medlemmernes kompetenceudvikling. 

IMCC finder ikke, at der er tale om "År 0"-problematik, men derimod meget konkret er tale om en betydelig og mærkbar reduktion af driftstilskud. DUF har anført, at IMCCs tildeling bl.a. er sket forholdsmæssigt i forhold til sammenlignelige organisationer indenfor gruppe c. IMCC har i det omfang, at det har været muligt analyseret disse ”sammenlignelige organisationer indenfor gruppe c”. Sammenligningen giver et tydeligt billede af, at elevorganisationerne (Danske Gymnasieelevers Sammenslutning, Danske Skoleelever, Landssammenslutningen af Handelsskoleelever, Erhvervsskolernes Elev Organisation og Danske Studerendes Fællesråd) oplever en betydelig stigning i tilskuddet fra DUF i forhold til de øvrige organisationer. Således oplever de helt op til 59% højere tilskud i 2017 sammenlignet med 2016 - og det helt uanset udviklingen i medlemstal for disse organisationer. 

IMCC har oplevet en medlemsfremgang fra 2016 til 2017 på 12,3% og en markant forøgelse af det generelle aktivitetsniveau - og samtidig en nedskæring på 29,3% i driftstilskud fra 2016 til 2017. Såfremt der ses på sammenhængen mellem medlemsudvikling og reduktionen i DUF-tilskud, er IMCC ramt betydeligt hårdere end stort set alle andre organisationer i gruppe c. 

Tilskuddets størrelse ses heller ikke at hænge sammen med antallet af medlemmer i organisationerne. I denne sammenhæng ligger IMCC i den laveste ende med et tilskud pa 688 kr. pr. medlem. 

DUF har i korrespondancen for nævnet anført, at IMCC skulle have til formål at hjælpe ”syge på hospitaler mv.”, hvilket ikke er korrekt. Ingen af de seks lokalafdelinger og 31 aktivitetsgrupper fokuserer på at ”hjælpe syge på hospitalerne”. I forhold til den brede vifte af udvekslingsprogrammer er der tale om, at de studerende gennem involvering i en klinisk/forskningsmæssig hverdag får indblik i en anden kultur. Det er således en misforståelse, at IMCCs medlemmer skulle "hjælpe syge på hospitaler," hvilket underbygger, at DUF - på trods af store mængder fremsendt dokumentation - har et meget begrænset kendskab til IMCC, og at dette kendskab desværre bygger på fejlslutninger. 

I relation til det af DUF anførte om, at IMCC ”i overvejende grad retter sig mod medicinstuderende.”, har IMCC anført, at dette er en fejlklassificering. IMCC har lavet et udtræk fra deres medlemsdatabase, som dokumenterer, at der blandt deres medlemmer er studerende fra ikke mindre end 91 forskellige studieretninger. 

IMCC har anført, at de af flere omgange har dokumenteret, at organisationens hovedformål er at sikre udvikling af personlige og faglige kompetencer blandt deres egne medlemmer, og det gælder også deres mange udvekslingsprogrammer. IMCC har tidligere fremført, at det for alle DUF's medlemsorganisationer gælder, at de i større eller mindre omfang ”kommer andre end medlemmerne til gode”. 

IMCC har anført, at de anvendte kriterier ved tildeling af driftstilskud bør være aktivitetsniveau og medlemstal. Det er besynderligt, at DUF's begrundelse for at tildele det stærkt beskårne driftstilskud til IMCC netop er et øget aktivitetsniveau og et stigende medlemstal. Der er således ingen saglige begrundelser for at beskære IMCC så voldsomt, ligesom der heller ikke fremføres saglige begrundelser for, hvorfor IMCCs aktiviteter for fremtiden skal have mindre værdi end andre organisationer i gruppe c.

DUFs anbringender:

DUF er ved brev af 16. januar 2018 fremkommet med sine bemærkninger til klagen. DUF har overordnet anført, at der, også efter de tidligere regler, var organisationer, der modtog skønsmæssigt tilskud, ligesom Tipsudvalget altid har haft til opgave at indplacere organisationer efter Tilskudsbekendtgørelsen. Før de nye regler trådte i kraft, var der blot tale om en kategorisering, der tog udgangspunkt i om organisationernes var samfunds– eller foreningsengagerede, mens der efter den nye Tilskudsbekendtgørelse er etableret fem forskellige grupperinger. 

DUF finder derfor ikke, at IMCCs bemærkninger om Tilskudsbekendtgørelsens indhold, bør tillægges særlig vægt ved behandlingen af en konkret klage over DUFs gruppeindplacering, samt over udmåling af skønsmæssigt tilskud til IMCC. Tipsudvalget har ad fire omgange behandlet IMCCs gruppeindplacering. 

DUF overholder alle krav, jf. forvaltningsloven mv., hvorfor ingen fra Tipsudvalget eller DUFs sekretariat deltager i sagsbehandlingen af ansøgninger fra organisationer, hvor de er inhabile efter forvaltningsloven § 3. DUF har endvidere vedtaget en udvidet habilitetspolitik, der bevirker, at et medlem ligeledes skal erklære sig inhabil, hvis medlemmet af Tipsudvalget er medlem af den organisation, der har indsendt en ansøgning, hvilket også sker. 

DUF har pligt til at foretage en indplacering af alle organisationer i en gruppe, jf. tilskudsbekendtgørelsens § 16, hvilket i sagens natur må bero på en konkret og samlet helhedsvurdering af hver enkelt organisation. DUF tilstræber i den forbindelse naturligvis i overensstemmelse med sine forvaltningsretlige forpligtelser, bl.a. at sikre en ensartet fortolkning af reglerne på tværs af mange forskellige typer af organisationer. Overskrifterne til de forskellige grupperinger i §§ 17-21 er kun retningsgivende. Det er således de underliggende definitionsparametre, der til hver en tid skal lægges til grund for en afgørelse. 

Det forhold, at IMCC i nogle henseender definerer sig selv som en udvekslingsorganisation, og på DUFs hjemmeside er angivet som sådan, betyder ikke, at organisationen automatisk skal indplaceres i gruppe b i tilskudsmæssig sammenhæng. Personlig udvikling af medlemmerne mv. er et krav for overhovedet at modtage driftstilskud jf. § 2, stk. 1, nr. 9, som også tidligere påpeget over for IMCC. DUF har anført, at de ved gruppeindplaceringen har foretaget en helhedsvurdering af organisationens formål og aktiviteter, bl.a. med vægt på organisationens vedtægter, hvoraf det fremgår: 

Ӥ3 Vision

IMCC arbejder for at skabe en retfærdig verden, hvor alle har lige adgang til sundhedsydelser og er fysisk, mentalt og socialt velbefindende. 

§ 4 Mission

- Vi fremmer lokalt, nationalt og internationalt samarbejde om sundhedsfremmende tiltag

- Vi øger viden om sundhedsrelaterede emner og stillingtagen hertil via oplysning og debat

- Vi giver vore medlemmer et reflekteret, nuanceret og helhedsorienteret syn sundhed skabt i et tværfagligt forum

- Vi skaber muligheder for personlig og faglig udvikling for vore medlemmer”

Organisationens formål og formålsbestemte aktiviteter peger mod målgrupper uden for medlemsskaren, da der bl.a. arbejdes for lige adgang til sundhedsydelser samt et fysisk, mentalt og socialt velbefindende for alle – ikke kun medlemmerne. IMCC har mange aktiviteter, der udvikler medlemmernes kompetencer, men disse aktiviteter tilbydes for at gøre medlemmerne bedre udrustet til at arbejde for og med en målgruppe, der ligger udenfor IMCCs egen medlemsskare. DUF har ikke anført eller konkluderet, at IMCC skulle være en humanitær organisation. DUFs sagsbehandling og argumentation for IMCCs indplacering har været konsistent. 

Vedrørende bevilling af driftstilskud er der i 2017 tale om en ”år 0-problematik”, hvor organisationerne ikke kan lægge vægt på, hvad de tidligere har modtaget i driftstilskud. IMCC er blevet indplaceret i gruppe c, og udmålingen af IMCCs tilskud er sket bl.a. forholdsmæssigt i forhold til sammenlignelige organisationer indenfor gruppe c. IMCC kan dermed heller ikke sammenligne tilskud på tværs af grupperingerne. 

DUF har i skønsudmålingen lagt vægt på de kriterier, der er oplistet i § 8, stk. 2. DUF er underlagt en begrundelsespligt i deres afgørelser. I DUFs skønsmæssige bevillinger fremgår det derfor, hvad der har vægtet positivt i DUFs skønsudmåling. IMCC har haft en positiv udvikling i antallet af medlemmer og aktiviteter, hvilket har resulteret i det skønsmæssigt udmålte beløb. Det forhold, at IMCC i 2016 modtog et højere driftstilskud, er ikke afgørende, da der netop er tale om første år med de nye regler. Det betyder også, at kriterierne for nedsættelse af et driftstilskud efter § 7, stk. 2, ikke har fundet anvendelse ved dette års udmåling, hvorfor § 8, stk. 4 ikke finder anvendelse i år. For at sikre et økonomisk sikkerhedsnet for organisationerne og en fair overgang til de nye regler, er der i stedet indsat § 44 i de nye tilskudsregler. 

Den omstændighed, at IMCC i mange år har modtaget driftstilskud ændrer ikke på, at der er kommet en ny tilskudsbekendtgørelse, herunder med nye regler for udmåling af tilskud. Den nye tilskudsbekendtgørelse blev offentliggjort i maj 2016, og IMCC blev allerede i november 2016 gjort opmærksom på, at DUF forhåndsindplacerede IMCCs organisation i gruppe c. I relation til den af IMCC udarbejdede sammenligning mellem eget tilskud, og det andre organisationer indplaceret i gruppe c har modtaget i år 2016 og 2017, gælder, at det ikke er ikke muligt, som IMCC har gjort, at sammenligne alle organisationerne i gruppe c med hinanden. 

DUF træffer ikke afgørelser på et uoplyst grundlag, og har modtaget og læst de store mængder dokumentation, som IMCC har indsendt. Det må blot konstateres, at DUF og IMCC fortsat er uenige i, hvordan denne dokumentation skal fortolkes og anvendes efter tilskudsbekendtgørelsens regler. DUF er opmærksom på, at IMCCs organisation har medlemmer, der ikke er medicinstuderende. Det ændrer dog i DUFs optik ikke på, at en stor del af IMCCs aktiviteter, herunder bl.a. de forskellige udvekslings- og klinikophold i langt overvejende grad er forbeholdt medicinstuderende jf. oplysningerne på IMCCs hjemmeside. 

Retsgrundlag

Bekendtgørelse nr. 495 af 29. maj 2016 om ydelse af tilskud til landsdækkende børne- og ungdomsorganisationer samt retningslinjer for initiativstøtte, § 8, stk. 2, om kriterierne for tilskuddets størrelse og § 19 om gruppe c. 

§ 8 har følgende indhold:

”§ 8. Stk. 2. Som baggrund for tilskuddets størrelse indgår navnlig en vurdering af:

1) Organisationens størrelse og udbredelse, herunder antal medlemmer/deltagere og lokalforeninger/kollektive medlemmer samt organiseringsgrad, hvis relevant og muligt at opgøre.

2) Omfanget af organisationens aktiviteter - på lokalt, nationalt og eventuelt regionalt niveau.

3) Omfanget af landsorganisationens internationale aktiviteter.

4) Administrative forhold samt budget- og formueforhold.

5) Om organisationen er indplaceret i gruppe a, b, c, d eller e.”

§ 19 har følgende indhold:

§ 19. Organisationer i gruppe c er kendetegnet ved følgende:

1) Formål og aktiviteter tager i overvejende grad afsæt i et samlet livs- eller verdenssyn, forstået på den måde, at:

a) Den bærende idé er tydeligt retningsgivende for fællesskabet og organisationens virke.

b) Den bærende idé afgrænser i høj grad både medlemsskare og organisation fra andre idébaserede fællesskaber (hvilket ikke er det samme som at der ikke kan være slægtskab eller værdisammenfald mellem to idébaserede organisationer).

c) Organisationens aktiviteter kan udskiftes og udvikles, så de til enhver tid understøtter den samlende idé bedst muligt.

2) Aktiviteterne sigter i overvejende grad på at engagere og inddrage og/eller forbedre forhold, vilkår og muligheder for målgrupper uden for kredsen af kontingentbetalende medlemmer/deltagere med demokratisk indflydelse i organisationen.

3) Organisationen arbejder ofte med et nærmere afgrænset sagsområde.

Begrundelse

Tipsungdomsnævnet finder, at International Medical Cooperation Commitee arbejder med et afgrænset sagsområde med et formål, der i hvert fald i væsentlig grad sigter mod målgrupper uden for organisationens medlemmer. På denne baggrund finder Tipsungdomsnævnet ikke anledning til at tilsidesætte Dansk Ungdoms Fællesråds indplacering af International Medical Cooperation Commitee i gruppe c. 

Tipsungdomsnævnet finder endvidere, at DUF i sin sagsbehandling har vurderet de kriterier, der er oplistet i § 8, stk. 2. På denne baggrund finder Tipsungdomsnævnet ikke anledning til, at tilsidesætte det af Dansk Ungdoms Fællesråd udøvede skøn. 

Tipsungdomsnævnet stadfæster derfor Dansk Ungdoms Fællesråds afgørelser af 9. november 2017. 

Tipsungdomsnævnets afgørelse kan ikke påklages til anden administrativ myndighed.

Med venlig hilsen

på Tipsungdomsnævnets vegne

Linda Nielsen

Formand