Klage 225 - Klage over afslag om aktindsigt vedrørende Danske Skoleelever

Til klager

28. februar 2022

Klage 225 – Klage over afslag om aktindsigt vedrørende Danske Skoleelever

Tipsungdomsnævnet har 22. februar 2022 behandlet [*] klage af 26. december 2021 over Dansk Ungdoms Fællesråds afgørelse af 21. december 2021 om afslag om aktindsigt. Anmodning om aktindsigt var indgivet af advokat [*] på vegne [*].

Tipsungdomsnævnet har besluttet at hjemvise Dansk Ungdoms Fællesråds afgørelse af 21. december 2021.

Sagsfremstilling

[*] (klager) har via advokat 12. december 2021 rettet henvendelse til Dansk Ungdoms Fællesråd (DUF) og søgt om aktindsigt som følger:

"DUFs korrespondance med Danske Skoleelever siden 1. september 2021, herunder alt materiale som Danske Skoleelever har afleveret til DUF samt mødereferater".

DUF har truffet afgørelse 21. december 2021. Det fremgår af afgørelsen, at DUF har forstået anmodningen således, at den drejer sig om dokumenter, der vedrører DUFs fordeling af udlodningsmidler til Danske Skoleelever (DSE) og således dokumenter, der er indgået eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. offentlighedslovens § 7.

Efter DUFs gennemgang af sagen blev anmodningen om aktindsigt imødekommet i følgende dokumenter i deres helhed:

Følgemail med bevillingsbrev
Bevillingsbrev
Aftale om møde med DSE
Korrespondance med DSE
Svar fra DSEs revisor

DUF vurderede samtidig, at DUF kunne imødekomme anmodningen om aktindsigt delvist i følgende dokumenter, idet der blev undtaget oplysninger om enkeltpersoners lønforhold:

Referat fra møde med DSE, under afsnittet "lønninger".

DUFs begrundelse for alene at give delvis aktindsigt er, at oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold, ikke er omfattet af retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 30, nr. 1, og at DUF ikke vurderede, at der var grundlag for at give aktindsigt i oplysningerne efter reglerne om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 14.

I sin afgørelse anførte DUF, at der er foretaget en afvejning af på den ene side de hensyn, der ligger til grund for bestemmelsen i offentlighedslovens § 14, og på den anden side den interesse, klager måtte have i oplysningerne om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold. DUF fandt ikke på denne baggrund anledning til at give aktindsigt i oplysningerne.

Klager har 26. december 2021 klaget over DUFs afgørelse af undtagelse af oplysninger om lønforhold, idet klagen vedrører manglende aktindsigt i DUFs mødereferat af 1. december 2021 for så vidt angår afsnit 3 om lønninger.

Klagers anbringender

Klager er i sin klage af 26. december 2021 og i supplerende indlæg af 13. januar 2022 fremkommet med sine anbringender i forhold til klagen, der vedrører afgørelsen af undtagelse af oplysninger om lønforhold.

Klager har henvist til offentlighedslovens bestemmelse om aktindsigt i ansættelsesforhold og har bemærket, at udgangspunktet i offentlighedslovens § 21, stk. 3 - uagtet bestemmelsens undtagelse af sagstypen - er, at oplysninger om lønforhold er omfattet af retten til aktindsigt, når oplysningerne er tilgået en myndighed, der er underlagt offentlighedsloven.

I forhold til begrebet lønmæssige forhold har klager anført, at offentlighedslovens § 21, stk. 3, 1. pkt., ikke indeholder en definition af begrebet. Heller ikke i forarbejderne til offentlighedsloven er der taget stilling til begrebets indhold. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 21, stk. 3, svarer indholdsmæssigt til den tidligere lovs § 2, stk. 3, som blev indført ved lov nr. 276 af 13. maj 1998 og var foreslået af en arbejdsgruppe under Justitsministeriet, der afgav betænkning nr. 1349/1997 om aktindsigt i personalesager. I betænkning nr. 1349/1997 er følgende anført på side 68:

’’Ved vurderingen af, hvilke oplysninger i personalesager der bør være omfattet af loven, har arbejdsgruppen i overensstemmelse med de synspunkter, der er anført ovenfor under pkt. 2, taget som sit principielle udgangspunkt, at der skal være tale om oplysninger, som på den ene side kan siges at være af reel interesse for offentligheden, og som på den anden side kan offentliggøres uden væsentlige skadevirkninger for de ansatte eller for den pågældende ansættelsesmyndighed.

Dette udgangspunkt har ført arbejdsgruppen til, at offentlighedsloven - når der bortses fra oplysninger om disciplinærforseelser m.v., jf. herom nedenfor – bør omfatte oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsmæssige opgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser. Arbejdsgruppen mener at kunne lægge til grund, at denne opregning i det væsentlige dækker de oplysninger, som offentligheden, herunder medierne, kan have en reel interesse i.”

Klager har endvidere refereret til ”Offentlighedsloven med kommentarer” af Mohammad Ahsan, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave 2020, side 450, hvor det hedder:

”Begrebet lønmæssige forhold omfatter grundlønnen, merarbejdsvederlag, kvalifikations- og funktionsløn, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension mv. Det er alene selve oplysningerne om størrelsen af de enkelte lønmæssige forhold, der er undergivet aktindsigt efter stk. 3, mens det ikke gælder de nærmere oplysninger om omstændighederne i forbindelse med f.eks. tildelingen af tillæg eller indgåelse af aftaler om fratrædelsesgodtgørelse.

I henhold til oplysninger om privatansatte, der er tilflydt institution, der er omfattet af offentlighedsloven, henviser klager til, at der efter Folketingets Ombudsmands praksis er ret til aktindsigt i disse oplysninger. Det gælder uanset, om der er tale om en offentlig ansat eller en privatansat, idet der henvises til FOB 2017-24, hvor følgende fremgår:

”En borger klagede til ombudsmanden over, at Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn havde givet hende afslag på aktindsigt i nogle afgørelser, der tidligere havde været offentliggjort på Styrelsen for Patientsikkerheds hjemmeside i medfør af reglerne om offentliggørelse af afgørelser i klagesager på sundhedsområdet.

Afgørelserne havde været offentliggjort i anonymiseret form i forhold til patienterne, men uden anonymisering af lægen. Disciplinærnævnet havde i afgørelserne udtalt kritik af lægen i forbindelse med hans sundhedsfaglige virksomhed som privatpraktiserende speciallæge i psykiatri.

Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn havde i afgørelsen om aktindsigt henvist til offentlighedslovens § 30, nr. 1, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Det var i den forbindelse nævnets vurdering, at hensynet til beskyttelsen af lægen som privatpraktiserende speciallæge er blandt de beskyttelseshensyn, der er omfattet af bestemmelsen.

Ombudsmanden bad på baggrund af klagen disciplinærnævnet om en udtalelse. I brevet til nævnet redegjorde ombudsmanden for gældende ret på området. Ombudsmanden bemærkede bl.a., at det er fast antaget i den juridiske litteratur og praksis, at oplysninger om disciplinære forhold, herunder disciplinærreaktioner, i almindelighed ikke har karakter af fortrolige oplysninger, medmindre oplysningerne udspringer af forhold i den ansattes privatliv, eller hvis pligttilsidesættelsen tillige er strafbar. Det gælder, uanset om den pågældende er offentligt ansat eller privatansat.”

Klager er opmærksom på, at efter offentlighedslovens § 30, nr. 1 og § 33, nr. 5, udelukkes undtagelse af forhold, der udspringer af tjenesteforhold. Oplysninger om lønforhold vil imidlertid aldrig kunne undtages efter § 30, nr. 1, da forholdet utvivlsomt udspringer af tjenesteforholdet, og dermed ikke efter §33, nr. 5, da der ikke kan gøres undtagelse efter denne bestemmelse af hensyn, der er omfattet af andre bestemmelser i offentlighedsloven. I de specielle bemærkninger til offentlighedslovens § 30, nr. 1, i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 er følgende bl.a. anført:

”Efter nr. 1 omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Ved vurderingen af, hvilke oplysninger der kan anses for at vedrøre »private forhold«, må der – som efter den gældende lov – tages udgangspunkt i, om oplysningerne er af en sådan karakter, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Det er således ikke enhver konkret oplysning om enkeltpersoners forhold, der kan tilbageholdes med hjemmel i bestemmelsen.

Ved vurderingen af, om en oplysning kan undtages fra aktindsigt efter nr. 1, er det dermed afgørende, om oplysningen ud fra en generel betragtning efter sin karakter vedrører oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Det er derimod ikke en betingelse for at undtage oplysninger, at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den person, oplysningerne angår.

En myndighed m.v. kan ikke i almindelighed give et tilsagn om anonymitet til bl.a. enkeltpersoner (diskretionstilsagn) og med henvisning hertil meddele afslag på en anmodning om aktindsigt i oplysninger omfattet af det nævnte (diskretions)tilsagn. Det er endvidere uden betydning for spørgsmålet om aktindsigt, om en person i forbindelse med afgivelsen af de pågældende oplysninger til en myndighed m.v. har taget forbehold om, at oplysningerne skal være undtaget fra aktindsigt (diskretionsforbehold).

Omfattet af nr. 1 er særligt følsomme oplysninger, såsom oplysninger om race og religion, oplysninger om strafbare forhold, helbredsforhold og lignende. Endvidere er mindre følsomme oplysninger omfattet, f.eks. oplysninger om CPR-numre, beskyttede adresser i folkeregisteret, beskyttede telefonnumre og oplysninger om eksamenskarakterer. Bestemmelsen omfatter også oplysninger, der afspejler, at en person har været indstillet til Kongehuset til en orden, som den pågældende imidlertid ikke fik.

Uden for bestemmelsen falder oplysninger af rent objektiv karakter, såsom oplysninger om udstedelse af pas og jagttegn, oplysninger om civilstand og oplysninger om indgåelse af ægteskab. Det samme gælder oplysninger om, hvem der har truffet afgørelse i en sag eller i øvrigt medvirket ved sagens behandling, samt oplysninger, der er offentligt tilgængelige, f.eks. i offentlige registre, såsom folkeregisteroplysninger.”

Klager har også henvist til Betænkning om offentlighedsloven nr. 1510/2009, side 644-645, hvor det hedder:

”Ved vurderingen af, om en oplysning kan undtages efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 (nuværende § 30, nr. 1), er det afgørende, om oplysningen efter sin karakter generelt vedrører oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Det er således ikke en forudsætning for at undtage oplysninger efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 (§ 30, nr. 1), at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den person, oplysningerne vedrører. […]

Det følger af det anførte, at der ikke skal foretages en konkret interesseafvejning i det enkelte tilfælde for at afgøre, om en oplysning kan undtages med hjemmel i § 12, stk. 1, nr. 1. Lovgivningsmagten har så at sige foretaget afvejningen og generelt afgrænset de undtagne oplysninger til at angå ”private forhold.”

Endvidere har klager henvist til ”Offentlighedsloven med kommentarer” af Mohammad Ahsan, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave 2020, side 640, hvor følgende er anført:

”Oplysninger af mere neutral karakter – dvs. oplysninger, som ikke er følsomme oplysninger – vil ikke kunne undtages med hjemmel i § 30, nr. 1. Det gælder f.eks. oplysninger om udstedelse af pas og jagttegn, oplysninger om civilstand, herunder oplysninger om indgåelse af ægteskab.

Ikke-følsomme oplysninger kan dog indgå i en sådan sammenhæng, at de bliver følsomme. En almindelig adresseoplysning vil således normalt ikke være omfattet af bestemmelsen, men hvis den røber, at en person er indlagt på et psykiatrisk hospital eller er i fængsel, kan den undtages, jf. også Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (1. udgave, 2013), side 691, vedrørende forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 1. Endvidere vil ikke-følsomme oplysninger i (helt) særlige tilfælde kunne undtages efter opsamlingsbestemmelsen i § 33, stk. 5, jf. pkt. 11.9 under kommentaren til denne bestemmelse. […]

Oplysninger i et dokument om påståede eller konstaterede disciplinærforseelser – der ikke indgår i den offentligt ansattes personalesag, men i en anden sag – er som udgangspunkt ikke omfattet af § 30, nr. 1, medmindre disse udspringer af den ansattes privatliv eller strafbare forhold. Det vil sige, at disciplinærforseelser, der alene afslører rent tjenstlige forhold, f.eks. overforbrug af offentlige midler, medmindre forholdet er strafbart, ikke vil være omfattet af § 30, nr. 1, men de pågældende oplysninger vil efter en konkret vurdering kunne undtages efter § 33, nr. 5 […].”

Klager har også refereret fra dommen optrykt i U.1988.470H, hvor Højesteret fastslog, at en borger havde krav på aktindsigt i, hvilke folkeskolelærere, der havde nedlagt arbejdet som protest mod indskrænkninger. Højesteret fandt, at arbejdsnedlæggelsen ikke var ”personlige forhold” (nu ”private forhold”), jf. den daværende offentlighedslovs § 2, stk. 1, nr. 1, (nu § 30, nr. 1) eller interesser, hvor hemmeligholdelse ”efter forholdets særlige karakter er påkrævet”, jf. den dagældende offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 4. Det havde ingen betydning, hvorfor borgeren søgte aktindsigt.

Endeligt har klager i forhold til anvendelsen af offentlighedslovens § 33, nr. 5, henvist til ”Offentlighedsloven med kommentarer” af Mohammad Ahsan, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave 2020, side 758 f, hvor der fremgår følgende:

”Selvom bestemmelsen kun kan anvendes i begrænset omfang, kan der ikke drages absolutte grænser for, hvilke typer af interesser der kan varetages gennem anvendelsen af bestemmelsen. Den kan således benyttes til i første række at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige […].

I den sammenhæng bemærkes, at såfremt det hensyn, der søges tilgodeset gennem anvendelsen af opsamlingsbestemmelsen, er fuldt ud identisk med det hensyn, der er tilgodeset gennem lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor betingelserne for at anvende disse bestemmelser ikke er anset for opfyldt, kan opsamlingsbestemmelsen (heller) ikke anvendes […].”

På baggrund heraf påstår klager, at sagen skal hjemvises til DUF til fornyet behandling.

DUFs anbringender

DUF er 6. januar 2022 fremkommet med sine bemærkninger til klagen. DUF har noteret, at klager (og oprindeligt også klagers advokat) ikke er part i sagen, og idet det der er tale om aktindsigt i forbindelse med DUFs fordeling af udlodningsmidler til DSE, har DUF i sin afgørelse anvendt reglerne i offentlighedsloven, hvorefter ”enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed”, jf. offentlighedslovens § 7.

DUF har bemærket, at klager har fået aktindsigt i samtlige dokumenter vedrørende DUFs korrespondance/kommunikation med DSE siden 1. september 2021 under den sag, der drejer sig om DUFs fordeling af udlodningsmidler til Danske Skoleelever (sagen har j.nr. DT-C-2021-1167). DUF har dog undtaget enkelte oplysninger fra ét dokument. De oplysninger, som der ikke er givet aktindsigt i, er oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1.

I DUFs afgørelse er undtagelsen begrundet med, at der er tale om enkeltpersoners økonomiske forhold i form af lønforhold. Dette er DUF - efter at have modtaget klagen - blevet opmærksomme på kan indikere, at DUF har undtaget oplysninger om størrelsen på enkeltpersoners lønninger, hvilket ikke er tilfældet.

De oplysninger, der er undtaget, er oplysninger om omstændighederne omkring enkeltpersoners ansættelse/kontrakt, herunder omstændigheder omkring enkeltpersoners lønforhold. DUF bemærker, at der ikke fremgår navne eller andre identificerbare oplysninger af det undtagne, men at DSE har ganske få ansatte, hvorfor personerne er nemme at identificere.

Klager har anført, at aktindsigt i lønmæssige forhold skal meddeles efter offentlighedslovens § 21, stk. 3, når oplysningerne er tilgået en offentlig myndighed, der er underlagt offentlighedsloven. DUF bemærker hertil, at offentlighedslovens § 21, herunder § 21, stk. 3, omhandler ansatte i ”det offentliges tjeneste” og derfor ikke finder anvendelse på privatansatte i DSE.

I forlængelse heraf fremgår det af § 21, stk. 2 og 3, at det er en forudsætning for aktindsigt i fx lønmæssige forhold, at der er tale om ”(..) sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold”. Dette er ikke tilfældet, da DUF i sagens natur ikke har sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold, når personerne ikke er ansat hos DUF. Der henvises i den forbindelse endvidere til afgørelsen refereret i FOB.2004.114, som omhandlede oplysninger i en generel personalesag, der således ikke var omfattet af offentlighedslovens adgang til aktindsigt efter § 21, stk. 2 i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold.

DUF bemærker endvidere, at de undtagne oplysninger i denne sag ikke vedrører størrelsen på enkeltpersoners grundløn, merarbejdsvederlag, kvalifikations- og funktionsløn, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension, eller lignende, som ellers er de oplysninger, der er omfattet af begrebet ”lønmæssige forhold” i § 21, stk. 3, jf. det af klager anførte. Undtagelsen af oplysningerne skal derfor afgøres efter de øvrige undtagelsesbestemmelser i offentlighedslovens §§ 19-35 og ikke efter § 21.

DUF har i afgørelsen om aktindsigt undtaget oplysningerne efter offentlighedslovens § 30, nr. 1. Der er tale om oplysninger om omstændighederne omkring enkeltpersoners ansættelse/kontrakt, herunder omstændigheder omkring enkeltpersoners lønforhold. DUF vurderer ikke, at det er muligt at uddybe nærmere præcis hvilke oplysninger, der er undtaget, uden ellers at referere oplysningerne.

Principielt fastholder DUF derfor, at disse oplysninger skal undtages efter offentlighedslovens § 30, nr. 1, idet der er tale om oplysninger om enkeltpersoners økonomiske og ansættelsesmæssige forhold.

Subsidiært er det DUFs opfattelse, at oplysningerne kan undtages efter offentlighedslovens § 33, nr. 5. I den forbindelse skal det dog bemærkes, at der forinden bør foretages en høring af de relevante enkeltpersoner til vurderingen af, om oplysningerne skal undtages efter offentlighedslovens § 33, nr. 5.

Der henvises til afgørelserne refereret i FOB2004.114 og FOB2015-43, som begge vedrørte situationer, hvor offentlighedslovens § 21, stk. 2, ikke fandt anvendelse og hvor myndighederne på baggrund af de samme hensyn, som dem der er bag offentlighedslovens § 21, stk. 2, undtog oplysningerne med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 5. I begge sager genoptog myndighederne deres sagsbehandling, idet Ombudsmanden havde henvist til, at der skulle foretages en konkret vurdering i relation til anvendelsens § offentlighedslovens § 33, nr. 5, herunder høring af de relevante enkeltpersoner.

Såfremt Tipsungdomsnævnet vurderer, at oplysningerne ikke kan undtages efter offentlighedslovens § 30, nr. 1, vil DUF således genoptage sagen med henblik på at foretage en høring af de relevante enkeltpersoner hos DSE.

På det anførte grundlag finder DUF ikke anledning til at ændre sin afgørelse.

Retsgrundlag

Lovbekendtgørelse nr. 145 af 24. februar 2020 (Offentlighedsloven).

§ 7, stk. 1, har følgende ordlyd:

”Enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.”

§ 30 har følgende ordlyd:

”Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold og

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, at anmodningen ikke imødekommes.”

§ 33 har følgende ordlyd:

”Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til:

1) Forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lign. og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.

2) Gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

3) Det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

4) Forskeres og kunstneres originale ideer samt foreløbige forskningsresultater og manuskripter.

5) Private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.”

Tipsungdomsnævnets afgørelse og begrundelse

Tipsungdomsnævnet finder, at det dokument, som er efterspurgt af klager, og undtaget fra aktindsigt (DUFs mødereferat af 1. december 2021, for så vidt angår afsnit 3 om lønninger) er omfattet af retten til aktindsigt, idet DUF er en myndighed, der er underlagt offentlighedsloven.

Tipsungdomsnævnet finder ikke, at det efterspurgte dokument kan undtages aktindsigt efter reglerne i offentlighedslovens § 30, nr. 1, eller § 33, nr. 5. Tipsungdomsnævnet hjemviser således DUFs afgørelse af 21. december 2021.

Tipsungdomsnævnets afgørelse kan ikke påklages til anden administrativ myndighed.

Med venlig hilsen

på Tipsungdomsnævnets vegne

Bente Hagelund

Formand